现代我国行政区划体系中有一个“设区市”的概念，也就是俗称的地级市，网络上常讲的江苏“十三太保”就是指江苏有13个设区市，所谓“设区”就是城市的城区划为若干个市辖区管理。但作为行政区划概念的“市”其实是民国之后才出现的，明清时期省以下的二级行政区主要是“府”，府管理县，并没有“区”的概念，那当时的“江宁”“苏州”等城市的城区事务是怎么管理的呢？这就涉及到“附郭县”的概念。

附郭县之最在江苏

“郭”的本意是古代在城的外围加筑的一道城墙，后来就用“城郭”代指“城池”，也就是城市。附郭是指县级治所与上级政府机构治所设置于同一城内的特殊形态，附郭县的县城就是传统的府城（甚至省城、京城），在一城之内，既有府衙，也有县衙，知府和知县同城办公，并有各自的配套机构。古代城市一般不大，所以一个府通常只有一个附郭县，但在京城、省城等大城市，或者经济发达、人口众多、赋税繁重的城市，一个县管不过来，就设置多个县管理，于是就有了双附郭县。历史上甚至出现了极为罕见的三附郭县，也就是一个府城由三个县的县城共同组成。有趣的是，这三种形态在清代的江苏省都存在。

江苏省域清时期政区图

清代江苏省共设有8府（宁淮扬徐苏松常镇）、3直隶州（海州通州太仓州）、1直隶厅（海门），下辖 62县、3散州、4散厅，行政层级为省-府（直隶州、厅）-县（散州、厅）三级制。8个府城中，苏州府有着全国独一无二的三附郭县，即吴县、长洲县和元和县三县同城而治，三县的县城合起来就是苏州城，一直到宣统三年（1911）清朝覆灭，苏州仍保持着全国唯一的三附郭县的地位。

清代江苏苏州府与长洲县、元和县、吴县三县的位置

苏州之所以出现三附郭县，和清代苏州商品经济发达、城市繁荣有着密不可分的关系。清代宫廷画家徐扬用24年时间创作的《盛世滋生图》（又名《姑苏繁华图》），就反映了当时苏州城“商贾辐辏，百货骈阗”的市井风情。苏州人口、赋税、讼狱繁多，相应的经济、社会、司法事务也相对繁杂，雍正二年，时任两江总督查弼纳遂以“苏、松、常三府赋重事繁，奏请升州增县以分其任”上奏请求分县治理，把苏州府的附郭县之一长洲县南部划出设立元和县，成为连京城都比不上的（京师顺天府也只有大兴县、宛平县两个附郭县）全国唯一分为三个县治理的府城。

《盛世滋生图》（局部）

除了苏州之外，江宁府、扬州府、松江府、常州府都有双附郭县。其中，江宁府的附郭县是江宁县、上元县，扬州府是江都县、甘泉县，松江府是华亭县、娄县，常州府是武进县、阳湖县。这其中大多数的附郭县都是雍正年间从原来的单附郭县中析置出来的，双附郭县在商品经济较发达地区的江南地区大量出现，也体现了江南地区的城镇经济功能不断增强的特点。

除上述较为特殊的三附郭县、双附郭县，江苏其他府城的附郭县分别为：淮安府-山阳县，徐州府-铜山县，镇江府-丹徒县。相对其他省，江苏的单一附郭县反而成为少数了。

清代江苏省江南一带地图

值得一提的是，附郭县的知县和上级知府在同一座城里办公，一举一动，都要受到牵制，还经常要承担上级领导随机指派的任务，所谓“趋跄倥偬，供亿纷纭，疲于奔命”，以致有“三生不幸，知县附郭”的说法。

“废府存县”与“切块设市”

民国成立后，北洋政府在行政区划上进行了“废府存县”的重大调整，将清代的“省-府-县”三级改为“省-道-县”三级，废除了清代的府、州、厅，全部改编为县，把清代作为监察区的“道”设置为省与县之间的正式行政层级。由此，江苏省被分为金陵道、淮扬道、徐海道、苏常道、沪海道。“废府存县”导致原来的府名大部分消失，原来单附郭县的府城基本直接沿用附郭县地名。如徐州府废府后，府城就直接命名为铜山县；原来的双附郭县、三附郭县基本都合并后沿用其中一个附郭县地名，如江宁府城改为江宁县，苏州府城改为吴县，常州府城改为武进县等等。

江苏省域中华民国北京政府时期政区图

我国古代到清末一直是地域型政区，是国家对国土划分而来的行政分治区，不分城乡。民国成立后，受西方市制影响，第一次设立城乡分治的“城市型政区”。所谓“城市型政区”就是将一些大型城市从地域型政区序列中独立出来，在城市设立名为“市”的单独的政区，俗称“切块设市”。民国15年（1926），北洋政府正式设立京都（今北京）特别市和青岛特别市，成为我国最早的城市型政区。

京都市政公所

南京国民政府成立后，废除各道，以省直领各县，同时又适应经济和城市发展需要，大规模设立“市”。民国16年（1927），因南京、上海的特殊地位而设南京特别市、上海特别市，直辖于国民政府，不入省县行政范围，南京市和上海市遂被划出江苏省外。民国17年（1928），国民政府又颁布《特别市组织法》与《市组织法》，规定人口满20万以上可设立省辖市，这些省辖市往往也采取“切块设市”的方法设立，一般是将历史上的府城，也就是附郭县县城，最多加上近郊，划出来设市。这些市的市名，相当部分是沿用了原来的府名，如吴县县城被设立为苏州市（三年后因收缩开支而撤销，撤销后其辖区仍归吴县），后来的铜山县城被设立为徐州市，这样，原来的府名与附郭县又以新的形式联系在了一起。至民国38年（1949），江苏共置有62县与2个省辖市（徐州市、连云市），省辖市数量相对还是比较少的。

城市扩张：附郭县淡出历史舞台

新中国成立后，仍然沿袭了城乡分治的原则，开始大规模切块设立省辖市，由此大量过去曾经是同一个行政区的县被分置为市和附郭县两个行政区。就江苏来说，苏州市和吴县、徐州市与铜山县、常州市与武进县、无锡市与无锡县、镇江市与丹徒县、扬州市与邗江县、泰州市与泰县、南通市与南通县等都是在这种背景之下出现的城市-附郭县一分为二的行政区划体制模式。可以说，此时的“市”和附郭县原本是同一个行政区，只是“市”是过去行政区的城市部分，“县”是原来的农村部分。此时的附郭县一般没有单独的县城，县级机关均设在省辖市市区，主城同时就是市和附郭县的中心，但这也同时带来了市县同城的问题，附郭县普遍呈现环抱省辖市市区的状态。

今天的徐州市铜山区仍然环抱徐州市

改革开放后，随着经济建设成为主旋律，城乡一体化建设加快推进，地市分离、城乡分治的行政区划管理体制阻碍了工业和农业、城市和农村的整体协调发展，并且造成城市发展腹地狭小，弊端持续显现。在这样的背景下，根据国家统一部署，1983年1月，江苏全面推行市管县新体制，地区全部撤销，各县级单位划由南京、无锡等11个省辖市（地级市）领导。1996年7月，随着“扬泰、淮宿分治”，江苏辖 13个设区市的格局终于形成。

但由于地级市城区一般脱胎于附郭县，市县同城仍是普遍现象，尽管市县同城的一些县另行建设了新县城，一些地级市市区行政区划作了微调，但一直到2001年以前，江苏13个省辖市中，市县同城的还有11个市，分别是南京市与江宁县，苏州市与吴县市，无锡市与锡山市，常州市与武进市，镇江市与丹徒县，扬州市与邗江县，南通市与通州市，徐州市与铜山县，淮阴市与淮阴县、淮安市，盐城市与盐都县，宿迁市与宿豫县，由此带来影响城市规划统一实施、市区发展空间不足、重复建设现象普遍、城市管理界限不清等一系列突出的矛盾和问题。

为解决市县同城问题，新世纪以来，省委、省政府审时度势，作出了一系列调整省辖市市区行政区划的决策，地级市城区与原附郭县融合发展的趋势快速推进，并随之迎来撤县（县级市）设区的高潮，大多数传统意义上的附郭县被撤销，原附郭县的辖地或以乡镇为单位逐步并入城区，或被分设为若干市辖区或开发区，成为城区的一部分。典型的如历史上一直和苏州同城的吴县，直到上世纪90年代以前，环绕古城区的一圈还都叫吴县，后来陆续设置苏州工业园区、苏州高新区等，吴县的地域范围不断缩小，直至2001年撤销吴县市，设立苏州市吴中区、相城区，承载着2000多年悠久历史的吴县古地名才从行政区划中彻底消失，但不可否认的是，苏州城市发展空间也因此得到极大拓展，为苏州成为“最强地级市”打下了坚实的基础。

今天的吴县中学仍保留吴县的名称

审视江苏附郭县的发展历史，我们不难发现，附郭县的发展正体现了从城乡不分到城乡分治再到城乡合一的历史趋势。在近代“市制”和现代城市辖区形成之前，附郭县在城市管理、城乡交融方面发挥了积极作用，有效促进了地方社会治理和稳定。随着经济社会的不断发展，附郭县终将完成它的历史使命，融入城市化的时代浪潮中，但它们所留下的历史印记和文化积淀，也必将化为乡愁，不断唤起我们与这块我们热爱的土地之间挣脱不断的情感羁绊。